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行政处罚执行规则将出台 意义重大

2022/10/26 15:27:00

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秦辉/文

近日,证监会官网征求意见栏目公布了《行政处罚罚没款执行规则(征求意见稿)》(以下简称《执行规则》)。该《执行规则》是证监会首部关于执行的规则,其意义十分重大,对我们了解证券行政处罚有很强的针对性。本文围绕《执行规则》等相关规定,就其产生的潜在影响及相关条款的完善谈点个人浅见。

一、《执行规则》出台的意义

《执行规则》所规范的执行虽是行政处罚的末端,却是“建制度、不干预、零容忍”方针落实的坚强后盾,是纸面上的法律真正落地生根的重要遵循,再怎么强调都不过分。

(一)落实《关于依法从严打击证券违法活动的意见》的重要举措

《关于依法从严打击证券违法活动的意见》由中共中央办公厅和国务院办公厅联合发文,是资本市场具有里程碑式的重要文件,依法从严打击证券违法活动,既要“罚当其罪”,又要执行到位,两者不可偏废。

(二)促进调查、处罚与执行工作有序衔接的关键流程

在中国证监会公布的相关文件中,一般会介绍办案、处罚数量,但执行到位的罚没款金额很少会提及。如《中国证监会2021年法治政府建设情况》称,全年共办理案件609起,……全年作出处罚决定371项,罚没款金额45.53亿元(见中国证监会官网《中国证监会2021年法治政府建设情况》http://www.csrc.gov.cn/csrc/c100028/c2321617/content.shtml)。而《执行规则》明确规定调查、处罚阶段要及时主动关注、调取涉案当事人的财产信息,为后续执行打“有准备之仗”。

(三)破解行政处罚执行难的首部规则

资本市场的处罚,有别于其他行政处罚,特点之一就是处罚金额较高,这也是行政处罚执行更难的原因之一。没有成熟稳定的执行规则,恐难保障执行的顺利进行。应当提及的是,证监会已经认识到执行工作在行政处罚中的重要地位,《执行规则》即将首次出台即是明证。

二、《执行规则》对有关各方的影响

(一)查封、冻结措施将更多作出

按照《执行规则》的要求,中国证监会及其派出机构在进行案件调查时,应同步了解并记录当事人的财产状况,……如有当事人已经或可能转移、隐匿违法资金、证券等涉案财产情形的,应按照《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》的规定及时申请采取冻结或者查封措施。

(二)处罚的威慑力将更早显现

按照以往行政处罚的规则,一般要等正式的《行政处罚决定书》下发后,才涉及到行政处罚的执行。而按照《执行规则》的要求,有可能会在调查过程中就对当事人的相关证券、银行账户等作出查封、冻结措施,当事人将提前感受到处罚带来的威慑力。

(三)调查的精准度要求将更高

按照《执行规则》第三条的规定,调查完成时,冻结或者查封的财产总额应当不少于调查拟认定的违法所得,不高于《证券法》规定的法定罚没款最高额。这就要求调查人员精确测算违法所得和拟罚没款金额,否则会引起不必要的诉累。

(四)申请复议的当事人将更多

鉴于冻结和查封的证券市值和银行账户金额一般都较高,对当事人的权益影响较大,因冻结和查封行为引起的行政复议大概率会多于以往。

三、完善相关条款的建议

(一)立法依据

《执行规则》第一条规定,为规范中国证券监督管理委员会(以下简称中国证监会)行政处罚罚没款执行工作,维护证券期货执法的权威性和严肃性,根据《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》及相关法律法规,制定本规则。

由于《中华人民共和国期货与衍生品法》已于今年8月1日正式实施,是行政处罚、执行的上位法,建议将《中华人民共和国期货与衍生品法》放在《中华人民共和国证券法》之后。

(二)无违法所得时的查封、冻结金额

《执行规则》第三条规定,调查完成时,冻结或者查封的财产总额应当不少于调查拟认定的违法所得,不高于《证券法》规定的法定罚没款最高额。

鉴于该条规定不够完善,特提出如下修改建议:

1、该条仅引用《证券法》,未包括期货方面的法定罚没款最高额,建议将《期货与衍生品法》置于《证券法》之后。

2、该条所涉情形未包括“没有违法所得情形”的查封、冻结财产总额,建议增加:没有违法所得的,按照《证券法》、《期货与衍生品法》所规定的最高罚款金额以下进行查封、冻结。

(三)对冻结、查封程序进行完善

《中国证券监督管理委员会冻结、查封实施办法》第三条规定,冻结、查封违法资金、证券等涉案财产或者重要证据,必须依照本办法规定的程序提交申请,经法律部门审查,报中国证券监督管理委员会主要负责人批准,制作决定书、通知书,由执法人员实施。该条规定了“报中国证券监督管理委员会主要负责人”的批准程序,不一定适应变化多端的办案实践,建议结合稽查执法情况作出相应修改。

作者简介:

秦辉律师,北京德和衡(上海)律师事务所合伙人、证券业务四部主任,拥有税务师、中级会计师、中级审计师、中级经济师、企业法律顾问资格,天津仲裁委仲裁员,中证中小投资者服务中心公益律师,上海市证券、基金、期货业纠纷联合人民调解委员会调解员、浦东新区东方调解中心特邀调解员、广东中证投资者服务与纠纷调解中心调解员。

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