张军（复旦大学文科资深教授、经济学院院长）

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导读：

7月16日，由中国企业改革与发展研究会、网易财经、网易财经智库联合主办的“2022网易经济学家年会·夏季论坛”在北京举行。复旦大学文科资深教授、经济学院院长张军在会上表示，今明两年的经济仍会遇到很大的不确定性的干扰，所以经济大盘要稳住，再靠大规模地放水并不是一个可行的选项。现在整个经济发展进入到了后基建时代，经济增长的确定性正在被不确定性取代，不确定性成为常态，政府要用改革思维去顺应这一转变。

以下为演讲全文：

很高兴出席网易经济学家的年会，我今天演讲的题目是“宏观管理当局要加快适应不确定性增大的发展阶段的到来”。我的基本看法大概有三点。第一，我们的决策层，特别是发改委和央行，要把对预期的科学管理放在更重要的位置，尤其是现在经济进入到了不确定性不断增大的阶段，更加需要很好地管理市场预期。第二，现在整个经济发展进入到了后基建时代，经济增长的确定性被不确定性取代，不确定性会成为常态。开始时不适应这样一个阶段的到来，所以现在需要彻底改换一个经济发展的思路。发改委应该把经济的改革放到投资发展的前面。第三，今明两年的经济仍会遇到很大的不确定性的干扰，所以经济大盘要稳住，再靠大规模地放水，我认为并不是一个可行的选项。我们现在最需要的是要用改革思维，在经济上向下放权、松绑，要提升经济的自由度，更好发挥市场机制的角色。这三个观点我接下来稍做一点展开。

首先，关于预期的管理。我认为预期管理而不是增长应该要成为未来处理宏观经济波动的基本政策框架，甚至于要成为整个宏观政策的支点。我们现在的做法不是这样，整个管理当局在中央政府制定了每年GDP增速目标以后，基本上就是围绕着GDP增速目标来展开，在投入端进行更多的支出规划和安排，缺乏了对预期的管理。现在很多政策和做法从市场的角度来看，是事先很难预测到的，有时候也难以理解。我们受到疫情冲击的三年，整个经济状况不稳定，下行压力加大，尤其是在今年3月份以来，又遭遇了更严重的疫情蔓延的冲击和部分中心城市的封城造成的经济收缩。但我们回想一下，这三年当中去年上半年也出现了向好的迹象，市场信心快速复苏，乐观情绪开始抬头，那个时候经济恢复的劲头还是比较强的。

关于第二点，我也想稍微展开一些。说到中国经济发展的阶段，我个人的看法是，我们快速追赶的阶段已经进入尾声，单纯从投入端来推动经济增长的阶段其实已经基本结束，现在的问题是要释放内涵增长的潜力。认识到这一点很重要，因为这意味着市场机制在资源配置当中应该发挥更重要的、甚至于决定性的角色。我们这些年确实也注意到出现了经济下行的压力。10年前，最初的经济增速下降可能是中央政府主动下调增长目标引起的，当时是为了缓解经济过快增长对资源、对能源和环境造成的巨大压力，不过后来我们发现，即便中央政府希望能够稳住经济增长的趋势，好像也没有完全能阻止经济的持续缓步下行。从统计上可以看出，这些年来，中央政府每年设定的增长目标似乎是不得不一再被动地下调，因为上一年制定的目标没有很好地完成，到下一年，往往就不得不把这个目标再往下调一些，我大概测算了一下，平均每年有0.5个点下调的幅度。

为什么会出现这种情况呢？在我看来是因为，中央政府对于经济增长趋势的预测，跟过去比的话，准确性下降了。过去我们很有把握，知道GDP的趋势性增长水平，基本上能够预测出当年GDP最低能够增长多少，但是现在我们预测的准确性下降了，我们定7.5%，可能就是完成了7.2%或7.1%，使得第二年必须把7.5%这个目标再往下调，基本上要定到6.5-7%，这些年来基本就是这样一种状况。这个不是因为我们预判的能力有什么问题，而是现在整个经济的发展阶段在变化，使得我们过去那种比较确定的，能够对经济增长趋势做出很好预判的做法，今天变得比较困难，这是反映了整个经济的不确定性大幅度提高了，是不确定性造成的结果。

不确定性的提高，你可以把他看成是经济发展到追赶后期必然的结果，如果我们继续使用确定性年代推动经济增长的方式，实际上反而会为日后经济的增长带来更大的抑制，因为资源的配置或投入方向会过度体现政府的意志，而不是市场主体的选择，这样反而会导致更严重的错配和结构性问题，资源使用的效率很低，会挤占大量的金融资源和发展空间，反而会为未来的经济增长设置更大的障碍。

之前在确定性阶段，我们经济增长潜力不仅很大，而且还很容易看得到，很容易度量，所以我们说经济增长的确定性是很大的，各级政府都能够预判自己经济增长的潜能和潜力，今天这种情况已经变得越来越困难了。在之前那个情况下，如果一个地方政府有能力来实施鼓励基建的政策，有能力制定产业和城市经济发展的规划，有能力超前对基础设施进行投资，开展招商引资，那时候我们的经济就可以实现非常快的增长。而且在那种情况下，我们的政策即便有失误，也是很少犯大错误，所以整个经济总体上还是以一种非常快的速度在既定的方向上不断发展、不断增长。

但现在的情况和条件发生了很大的改变。有些超大城市，特别是北上广深，其实不仅基建投资，连产业规划的大项目数量和旧城拆迁改造的任务，也都明显过了高峰期，每年政府煞费苦心安排的投资和大型项目已经不多。在这种情况下，短期的GDP要能够增长3%，4%，都很不容易。这就是发达地区现在出现的真实情况。

随着更多的地区进入后基建时代，我相信这样的情况会越来越普遍，越来越突出。如果在基建投资高峰已经过去的阶段来思考政府在经济发展中的角色，我觉得一个非常重要的改变是不可回避的，那就是政府需要从过去干预投入端来促进经济增长的习惯做法中解脱出来，超脱出来，要将职能转变到对市场主体和市场利益的维护者的角色上来。因为内涵的增长，其实主要要靠市场主体的创业选择、依靠分散的创新活动来驱动，所以这方面政府的主要工作应该是保障创新创业活动变得更加自由，更加容易，而不是像过去那样，由政府来规划和遴选大型的项目落地，通过配套的项目和资金，形成当年GDP的增长。内涵的增长靠的是有没有持续的创新创业活动的出现，而这些活动是市场主体的选择结果。政府可以因势利导，但根本上政府要能够切实维护和保障市场主体的创新和创业活动的权益，减少行政干预和政策的多变，保持时间上的一致性。

我们看到过去十年来，人口和经济资源向一些发达地区大面积、大规模聚集的趋势越来越明显，很大程度上反映了这些发达地区，特别是沿海地区与北方和西部在政府维护市场主体权益上的显著差异。随着我们的经济进入超越追赶的新阶段，是否维护好了市场主体的权益，是否有效保护了私人投资者的产权，应该成为各级政府制定经济政策的出发点和落脚点。

最后一个看法，涉及到我们应该用什么方式来应对不确定性增大的阶段的到来。是用更集中的方式还是用更分散的方式来处理这些问题？需要我们思考。

当然，毫无疑问，今明两年的经济恢复仍会面临疫情反复带来的不确定性的影响。在现有的防疫政策框架下，疫情反弹依然是当前经济恢复面临的最大不确定性。

除了疫情之外，中国经济未来面临的不确定性是多方面的。地缘政治的变化和中美对峙是在未来中长期我们经济发展面临的最大的不确定性风险。从内部来说，经济面临的不确定因素比确定的因素大，这必然给我们的宏观经济政策和政府职能带来很大的挑战。如果我们沿用之前的或者是习惯的宏观政策，我们从今往后就必然会陷入比较尴尬的两难选择，比如，如果我们坚持过去几年货币政策的基调，不搞大水漫灌的扩张，经济下行和困难的格局就目前来讲还是很难缓解。但是如果我们真的是搞大水漫灌，搞大规模刺激，我相信我们的情况会更糟，这无疑是一个两难。

在这种情况下，我很理解央行的货币政策，确实今天很难有大的作为，只能以托底为目标，可操作的空间是相当有限的。考虑到我们现在经济的实际状况以及增长放缓的压力还是在不断积累，我觉得我们现在没有选择，只能换一个推动经济发展的思路了。换到什么思路呢？我们要逐步放弃长期以来政府所习惯的从投入端去推动经济发展的思路，而要更多的给经济活动松绑，最大限度地减少政府的无所不在的干预，创造一个更加动态的和有活力的市场经济来应对不断增大的不确定性。越来越明显，成功的经济活动主要依靠市场的选择而非政府的意志，这一点很重要。反过来，市场可以为很多政府管理面临的困境提供更有效的解决方案。这也是我们过去改革开放所积累的一个重要的经验。一旦松绑放权就可以激活这个市场潜在的活力，可以盘活无效的存量，而且我们经济越困难，就越应该把更多的权力留给地方去寻找出路，相信地方的办法总比上面多，比部委多，动力也会更大。而且我们地方之间也有竞争，很容易降低交易成本，可以促进对市场机制更多的依赖。看上去我们有很多无法解决的死结的问题，放权之后说不定就会迎刃而解。

从改革的动力来讲，下放权利也可以推进更多的改革，我们很多改革，不可能在中央层面上能够完成，还是要更多地交给地方来做，所以我们把权利下放到地方，可以更多地推进很多我们在上面讨论已久的这些改革，有助于盘活现在很多存量的资源，包括金融资源。如果更多的权力给了地方，就能够鼓励他们，在国有企业的混改，僵尸企业的处置，债务的重组等等这些方面，他们就会有更大的作为，经济的局面也会有比较系统的改善。当然从长远来讲，我想这么做还是可以使市场机制在经济发展当中发挥越来越大的作用，为内涵式的增长创造条件和相应的体制机制的环境。

所以，我们今天说改革很重要，改革创造红利，其实放权松绑就是改革，我看到去年年底中央经济工作会议也的确强调了，我们要稳经济，要更多发挥地方政府的主动性，地方要更有作为。但光有这个表述我认为还不够，还需要有更明确的政策，比如说放权改革的思路以及相应制度的保障。至于如何做到，其实并不特别难，因为这么多年来，我们在一些局部地区去推进自贸试验区的建设，其实是形成了大量在这方面的很好的经验。其实自贸区里面非常重要的一条就是要放权，要转变政府的职能，减少政府无谓的干预。我期待中央和国家层面能够就这个问题展开更加深入的论述和讨论，能够尽快形成改革的共识。我们其实要意识到，只有改革才是我们未来经济内涵增长最大的红利，而且可以肯定地讲，将来越来越是这样。

说到这我想大胆讲一句，发改委系统的角色是否也要从突出投资管理、发展项目审批的职能转变到突出改革的设计、推动和改革中的利益协调等方面上来？如果我们能顺应经济发展中不断增大的不确定性的现实，用改革的思维去推动经济向内涵增长阶段的转变，同时管理层把对于市场主体的预期管理放到最优先的位置，那么中国经济的增长潜力就能很好释放， 而且宏观管理的体制框架也就能逐步实现现代化。